대법원 판례

2019. 11. 21. 선고 2015두49474 전원합의체 판결 〔제재조치명령의취소〕 58

[1] 방송법상 방송의 공정성과 공공성 심의대상 프로그램이 ‘보도에 관한 방송프로그램’에 한정되는지 여부(소극)

[2] 방송법 제6조 제1항 및 구 방송심의에 관한 규정 제9조 제1항, 제2항, 제14조에서 규정한 객관성․공정성․균형성과 ‘사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안’의 의미

[3] 방송내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지 등을 심의할 때 방송매체별, 채널별, 프로그램별 특성을 고려해야 하는지 여부(적극)

[4] 방송내용 중 역사적 평가의 대상이 되는 공인에 대하여 명예가 훼손되는 사실을 적시한 경우 구 방송심의에 관한 규정 제20조 제2항을 위반한 것인지 여부(원칙적 소극) 및 적시된 사실이 공공의 이익에 관한 사항으로서 진실한 것이거나 진실한 사실이라고 믿을 상당한 이유가 있는 경우, 방송법 제100조 제1항에서 정한 제재조치의 대상이 되는지 여부(소극) / 이때 ‘그 목적이 오로지 공공의 이익을 위한 것일 때’ 및 ‘진실한 사실’의 의미 / 사실의 적시가 없는 모욕적 표현이나 저속한 표현도 명예훼손 금지를 규정한 구 방송심의에 관한 규정 제20조 위반으로 포섭할 수 있는지 여부(소극)

[5] 방송법에서 정한 방송채널사용사업자로서 퍼블릭 액세스(Public Access, 시청자 제작 영상물 방송) 전문 텔레비전 채널을 운영하는 재단법인 甲 방송이 시청자인 乙 사단법인이 제작한 다큐멘터리 ‘(프로그램 명칭 1 생략)’ 프로그램과 ‘(프로그램 명칭 2 생략)’ 프로그램을 수십 회에 걸쳐 방송한 사실에 대하여, 방송통신위원회가 위 각 방송이 구 방송심의에 관한 규정 중 객관성과 공정성 및 사자(死者) 명예존중에 관한 규정을 위반하였다는 이유로 해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계 및 경고 등을 명한 사안에서, 방송의 매체별, 채널별, 프로그램별 특성을 반영하여 그 방송이 시청자에게 주는 전체적인 인상을 기준으로 객관성․공정성․균형성을 심사하면 위 각 방송이 진실을 왜곡하거나 관련 당사자의 의견을 균형 있게 반영하지 아니하여 구 방송심의에 관한 규정상 객관성․공정성․균형성 유지의무를 위반하였다고 단정하기 어렵고, 사자 명예존중을 규정한 구 방송심의에 관한 규정 제20조 제2항을 위반하였다고 볼 수 없거나, 같은 규정 제20조 제3항에 의하여 제재조치를 할 수 없다고 한 사례

[1] 방송법은 방송통신심의위원회에 방송분야 전반에 대하여 공정성과 공공성을 심의하도록 위임하였고, 이에 따라 방송심의에 관한 규정은 방송분야 전반에 대하여 공정성과 객관성을 요구하며 이를 심의기준으로 채택하고 있으므로, 심의대상이 되는 프로그램이 보도에 관한 방송프로그램으로 한정된다고 볼 수 없다.

[2] 방송법 제6조 제1항, 구 방송심의에 관한 규정(2014. 1. 15. 방송통신심의위원회규칙 제100호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항, 제2항, 제14조의 입법 취지, 문언적 의미 등을 종합하면, ‘객관성’이란 사실을 왜곡하지 않고 증명 가능한 객관적 사실에 기초하여 있는 그대로 가능한 한 정확하게 사실을 다루어야 한다는 것을 의미하고, ‘공정성’이란 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안에 대해 다양한 관점과 의견을 전달함에 있어 편향적으로 다루지 않는 것을 의미하며, ‘균형성’이란 각각의 입장에 대하여 시간과 비중을 균등하게 할애해야 한다는 양적 균형이 아니라 관련 당사자나 방송 대상의 사회적 영향력, 사안의 속성, 프로그램의 성격 등을 고려하여 실질적으로 균등한 기회를 제공함으로써 공평하게 다루는 것을 의미한다. 여기에서 ‘사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안’이란, 사회 구성원의 입장이나 해석이 우열을 가릴 수 없을 정도로 나뉘어 사회적으로 크게 부각된 사안이나 다양한 사회적 이해관계가 충돌하는 사안을 의미한다.

[3] [다수의견] 방송이 사회에 미치는 영향력의 구체적인 차이를 고려하지 않은 채 일률적인 기준을 적용하여 객관성⋅공정성⋅균형성을 심사한다면, 방송법이 매체와 채널 및 방송분야를 구별하여 각 규율 내용을 달리하고, 각 방송프로그램을 통해 다양한 목적을 추구함으로써 국민생활의 질적 향상을 도모함과 동시에 방송의 다양성을 보장하고자 하는 취지 및 이로써 공정한 여론의 장을 형성하고자 하는 방송의 역할을 과도하게 제한할 우려가 있다. 따라서 방송내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지 등을 심의할 때에는 매체별, 채널별, 프로그램별 특성을 모두 고려하여야 한다.

이를 구체적으로 보면 다음과 같다.

① 방송통신심의위원회는 방송의 객관성⋅공정성⋅균형성을 심사할 때 해당 방송프로그램을 방영한 방송매체나 채널이 국민의 생활이나 정서 및 여론형성 등에 미치는 영향력의 정도나 범위를 충분히 고려하여, 방송매체나 채널의 자율성, 전문성, 다양성이 침해되지 않도록 주의하여야 한다. 그리고 해당 방송프로그램을 방영한 방송매체나 채널이 국민의 생활이나 정서 및 여론형성 등에 미치는 영향력의 정도나 범위가 크지 않은 한편 다양한 정보와 견해의 교환을 가능하게 하는 데에 주로 기여하는 것이라면 방송의 객관성⋅공정성⋅균형성에 관한 심사기준을 완화함이 타당하다. 여기에서 심사기준을 완화한다는 것은 방송통신심의위원회가 방송내용이 방송심의에 관한 규정(이하 ‘심의규정’이라 한다)상의 객관성⋅공정성⋅균형성을 준수하였는지를 심사하는 기준을 완화한다는 것으로서, 이는 결국 방송내용의 심의규정상의 객관성⋅공정성⋅균형성 유지의무 위반은 엄격하게 인정해야 한다는 의미이다. 이를 통해 해당 방송프로그램의 자율성, 전문성, 다양성을 최대한 존중함으로써 궁극적으로 방송과 언론의 자유 보장을 강화하는 데 목적이 있다.

② 시청자 제작 방송프로그램은 소수의 이해와 관점을 반영하여 다양한 사회적 의견을 형성하는 방송의 공적 역할을 위하여 도입된 것으로, 시청자가 제작한다는 점에서 기술이나 자본, 접근 가능한 정보의 양에 한계가 있고 그 결과 전문성이나 대중성이 부족할 수밖에 없는데, 이와 같은 한계는 각각의 다른 의견을 가진 시청자가 각자의 관점으로 방송프로그램을 제작하여 방송하는 방법으로 해결할 수 있다는 점에 특성이 있다. 따라서 시청자가 제작한 방송프로그램은 방송내용의 진실성과 신뢰도에 대한 기대의 정도나 사회적 영향력의 측면에서 방송사업자가 직접 제작한 방송프로그램과 다를 수밖에 없다. 그러므로 방송통신심의위원회가 시청자가 제작한 방송프로그램의 객관성⋅공정성⋅균형성 심사를 할 때는 방송사업자가 직접 제작한 프로그램에 비하여 심사기준을 완화할 필요가 있다.

③ 뉴스 등 보도에 관한 방송프로그램(이하 ‘보도 프로그램’이라 한다)은 국민의 개별적 의견 형성과 사회적 여론에 직접적인 영향을 미치므로, 방송법 제6조 제1항에서 규정하고 있는 바와 같이 공정성과 객관성이 더 강하게 요구된다. 그에 반하여 다큐멘터리, 지식⋅생활⋅문화 강좌 등 국민의 교양 향상과 교육을 목적으로 하는 교양에 관한 프로그램(이하 ‘교양 프로그램’이라 한다)이나 드라마, 영화, 스포츠 등 국민정서의 함양과 여가 생활의 다양화를 목적으로 하는 오락에 관한 방송프로그램(이하 ‘오락 프로그램’이라 한다)은 여론을 형성하는 데 보도 프로그램과 같은 정도의 영향을 미친다고 보기 어렵다. 따라서 방송통신심의위원회가 교양 프로그램이나 오락 프로그램이 방송의 객관성⋅공정성⋅균형성 유지의무를 위반하였는지 여부를 심사할 때는 그 특성을 고려하여 보도 프로그램과는 차별화된 심사기준을 적용하여야 한다.

[대법관 조희대, 대법관 권순일, 대법관 박상옥, 대법관 이기택, 대법관 안철상, 대법관 이동원의 반대의견] 다수의견이 사용하는 ‘상대적으로 완화된 심사기준’이라는 용어의 의미가 객관성⋅공정성⋅균형성 유지의무 위반을 엄격하게 인정해야 한다는 것이라면, 침익적 행정처분의 근거 법령에 관한 엄격해석의 원칙이라는 확립된 대법원의 법리를 동어반복한 것에 지나지 않는다. 다수의견이 주장하는 ‘완화된 심사기준’의 실천적인 의미는 결국 처분사유의 존재에 관한 방송통신위원회의 증명책임의 정도를 강화하거나 제재처분의 수위를 결정할 때 재량권 행사에 감안하라는 것일 수밖에 없다. 따라서 굳이 ‘완화된 심사기준’이라는 개념을 새로이 상정하지 않더라도 취소소송의 확립된 법리 안에서 충분히 그 취지가 반영될 수 있다.

완화된 심사기준의 실체가 없고 독자적인 의미가 없는 이상 다수의견이 제시하는 논리에 따라 방송심의를 할 경우 그 핵심은 어떠한 매체, 채널, 프로그램에 완화된 심사기준이 적용될 것인지가 될 수밖에 없다.

다수의견은 매체의 영향력, 시청자 참여프로그램 여부, 교양⋅오락 프로그램 여부 등을 완화된 심사기준 적용 여부 판단의 기준으로 제시하고 있다. 그러나 각 방송과 관련된 단편적인 기준만으로 완화된 심사기준의 적용대상이 구체적으로 어떤 것인지 아무런 설명이 되지 못한다.

나아가 이러한 다수의견의 결론을 따른다면 특정 매체, 채널, 프로그램의 영향력에 따라 심의규정 위반 여부가 달라진다는 것이어서 행정청의 자의적 처분을 용인하고 정당화하여 헌법이 요구하는 법치행정 원칙에 반한다.

그뿐만 아니라 각 방송의 특성을 고려하여 심사기준을 어떻게 달리 적용하여야 하는지 알 수 없으므로 상대적으로 완화된 심사기준을 적용할 방법도 없다.

결국 다수의견이 말하는 상대적으로 완화된 심사기준에 따른 심사는 법치행정에 반하므로 받아들일 수 없다.

[4] 방송내용 중 역사적 평가의 대상이 되는 공인에 대하여 명예가 훼손되는 사실이 적시되었더라도 특별한 사정이 없는 한 구 방송심의에 관한 규정(2014. 1. 15. 방송통신심의위원회규칙 제100